torstai 14. heinäkuuta 2016

Ruotsin asettautumissreformista

Ruotsin asettautumissreformin arvioinnista
Arviointi Ruotsin asettautumissreformista[1] (etableringsreformen)/ Andersson-Joona Pernilla, Wennemo Lanninger Alma, Sundström Marianne 2016: Etableringsreformens effekter på de nyanländas integration. Slutrapport. Institutet för Social forskning. Stockholms Universitet.

  
Uudistuksen  tausta
Joulukuussa 2010 Ruotsissa otettiin käyttöön integraatiouudistus ns. etableringsreform.  Työvoimatoimistojen tehtäväksi määriteltiin uudessa laissa mm. vastuu äskettäin maahan saapuneiden (nyanlända) sijoittumisesta työelämään. Käytännössä vastuu integraatiosta siirtyi kuntien sosiaalitoimesta valtiolle, työvoimahallinnolle. Tämän takia 1.12.2010 jälkeen saapuneet pakolaiset ja heidän omaisensa rekisteröityivät työvoimatoimistoon asiakkaiksi alkukartoitusta, asettautumissuunnitelmaa ja  -korvausta varten. Reformiin kytkettiin myös samana vuonna Ruotsissa käyttöönotettu palvelujen vapaavalinta koskemaan myös integraatiopalveluja. Näin jokainen asettautumispalvelujen piiriin kuuluva sai valita itselleen työvoimahallinnon hyväksymän henkilökohtaisen luotsipalvelun edistämään integraatiotaan. Uusi lainsäädäntö määritteli asettautumissuunnitelmaan kuuluviksi toimenpiteiksi SFI-opetuksen (Svenska för Invandrare), yhteiskuntaorientaation ja työhön valmistavat toimenpiteet. Suunnitelman aikajänne rajattiin minimissään 24 kuukauteen.

Reformiin päädyttiin integraatioprosessien pitkittymisen takia. Pakolaisina saapuneiden työllisyys Ruotsissa on vielä 10-12 maassaolovuoden jälkeenkin alhaisempi kuin muilla ulkomailla syntyneillä. Kuntien alkuvaiheen ohjelmien käytännöissä todettiin sekä merkittäviä puutteita että suurta vaihtelua toimenpiteissä ja tuloksissa.  Reformia perusteltiin lisäksi tutkimustuloksilla, jotka osoittivat intensiivisen ohjauksen myönteiset vaikutukset tehokkaampaan integraatioon. Muista maista saadut kokemukset antoivat viitteitä keskitetyn ohjauksen eduista verrattuna hajautettuun systeemiin.

Reformin tavoitteena oli nopeuttaa integraatiota työmarkkinoille ohjaamalla oleskeluluvan saaneet mahdollisimman varhain työvoimapoliittisten palvelujen piiriin.  Tämän tavoitteen saavuttamiseksi otettiin käyttöön tehostettu seuranta ja ohjaus sekä aikaisemman osaamisen ja koulutuksen systemaattisempi validointi. Tavoitteena oli toiminnan laadun parantaminen eri toimenpiteiden jatkuvuudella ja yhteensovittamisella. Uudistuksessa muutettiin myös korvauskäytäntöä. Kun korvaus laskettiin aikaisemmin koko talouden tulojen perusteella, muutettiin uudistuksessa korvauskäytäntö kannustinperusteisesti yksilölliseksi. Asettautumisuudistuksen kohderyhmäksi määriteltiin 20-64 -vuotiaat pakolaiset ja heidän omaisensa, jotka eivät työskentele kokopäiväisesti tai ole liian sairaita työskentelemään vähintään 25 % työajasta.

Uudistuksen implementaatiossa ei onnistuttu toivotun mukaisesti. Useat työvoimatoimistojen seurantaraportit osoittavat oleskeluluvan myöntämisestä kuluneen monissa kunnissa enemmän kuin kaksi kuukautta asettautumissuunnitelman laatimiseen. Tämä koski erityisesti kuntia, joilla oli vähän kokemusta pakolaisten vastaanotosta.[2]  Aluksi myös viivästykset korvausten maksamisessa aiheuttivat toimeentulo-ongelmia ja lisäsivät näin kuntien toimeentulokustannuksia. Tuen piiriin kuuluneiden fyysinen ja psyykkinen sairastavuus vaikeutti merkittävästi (kolmasosasta puoleen tapauksista) osallistumista toimenpiteisiin ja suunnitelman toteuttamiseen. Lisäksi monissa kunnissa asuntojen puute aiheutti osaltaan ongelmia.  Työvoimatoimiston ja asiakkaiden kontakteissa käsiteltiin usein korvausasioita ja poissaoloraportteja. Ohjelman aktiviteetit eivät myöskään olleet riittävän räätälöityjä asiakkaan tarpeisiin ja edellytyksiin. Luotsisysteemi on myös saanut erittäin paljon kritiikkiä Valtion tarkastusvirastossa (Riksrevision 2014b). Erityisesti on kritisoitu luotsitoiminnan keskittymistä sosiaaliseen tukeen työmarkkinatoimenpiteiden sijaan.  Helmikuussa 2015 systeemistä jo luovuttiin, ja suunnitelmissa on korvata luotsit työvoimatoimistojen henkilökunnalla.

Alkukesästä 2016 julkaistiin uudistuksesta arviointiraportti, jossa verrattiin juuri maahan saapuneiden integraatiota ennen lakiuudistusta ja sen jälkeen.

Yhteenveto arviointiraportin tuloksista

Arvioinnin tekeminen reformista on Ruotsin edellisen hallituksen toimeksianto. Raportissa selvitetään asettautumisuudistuksen vaikutuksia äskettäin maahan saapuneiden työllistymiseen, palkkatuloihin sekä koulutukseen osallistumiseen kaksi ja kolme vuotta oleskeluluvan saamisen jälkeen. Tutkimuksen varsinaiseksi tutkimusryhmäksi valittiin asettautumisuudistuksen toimenpiteisiin osallistuneet pakolaiset ja heidän omaisensa, jotka saivat oleskeluluvan 1.12.2010 – 31.11.2011. Vertailuryhmäksi valittiin kunnallisen alkuvaiheenohjelman (introduktions- programmet) toimenpiteisiin osallistuneet pakolaiset ja heidän omaisensa, jotka saivat oleskeluluvan 1.1 -  30.11.2010.  Tutkimuksessa verrattiin näiden kahden ryhmän tuloksia toisiinsa. Vertailuryhmävalinta perustui oletukselle, että vaihtoehtona asettautumisreformille olisi ollut kunnallinen alkuvaiheen ohjelma. Tutkimusryhmän tulokset on mitattu vuosina 2013 ja 2014, vertailuryhmän tulokset vuotta aikaisemmin eli 2012.  Analyysi perustuu  rekisteritietoihin Ruotsin tilastokeskuksen SCB:n tietokanta STATIV’sta, joka on yhdistetty Työvoimahallinnon tietoihin.

Saadut tulokset osoittavat, että uudistuksella on ollut vähäinen positiivinen vaikutus ja tilastollisesti merkittävä vaikutus äskettäin maahan saapuneiden todennäköisyyteen olla työssä jossain vaiheessa vuoden aikana. Keskimäärin todennäköisyys oli 1,8 prosenttiyksikköä korkeampi kahden vuoden jälkeen ja noin 2,7 prosenttiyksikköä korkeampi kolmen vuoden jälkeen niillä, jotka olivat uudistuksen mukaisten palvelujen piirissä.  Prosentteina uudistuksen vaikutus oli se, että työllisyys kahden vuoden jälkeen oli 5,7 % korkeampi ja kolmen vuoden jälkeen 7,5 % korkeampi  asettautumistoimenpiteisiin osallistuneilla.  Kun tarkastelun kohteena on palkkatulo, osoittaa reformi suurempaa vaikutusta. Keskimäärin asettautumispalveluihin osallistuneilla työllistyneillä henkilöillä oli kahden vuoden jälkeen n. 20 % korkeammat palkkatulot ja kolmen vuoden jälkeen n. 22 % korkeammat kuin vertailuryhmällä. Tulkinta tästä on se, että reformi on edesauttanut äskettäin maahan saapuneita tekemään työtä enemmän tunteita ja päivinä. Reformi on myös vähentänyt todennäköisyyttä opiskeluun, mikä on looginen tulos, koska työtä tehdään enemmän. Uudistus on myötävaikuttanut siihen, että äskettäin maahan saapuneet osallistuivat myös suuremmassa määrin työmarkkinakoulutukseen. Tutkimus osoittaa edelleen asuinkunnan työmarkkinatilanteen olevan tärkeä äskettäin maahan saapuneiden työllistymiselle ja variaatio on kuntien välillä tässä suhteessa suuri.

Lopuksi voidaan todeta, että tulos naisten osalta on heikompi. Naisten todennäköisyys saada työtä joksikin aikaa vuoden aikana oli 16-18 prosenttiyksikköä alhaisempi kuin miehillä. Tämä tulos oli yhteneväinen molempina mittausvuosina. Heidän vuosittainen tulotasonsa oli myös 30-40 % alhaisempi kuin miehillä.  Uudistuksella oli puolestaan vähäinen positiivinen vaikutus naisten koulutukseen osallistumiseen. Tulokset osoittavat, että uudistuksella on ollut positiivinen vaikutus myös naisten kohdalla, ja että vaikutukset olivat yhtä suuret kuin miesten kohdalla.

Tätä arviontiraporttia on mielenkiintoista peilata hiljattain ilmestyneen Jennie K. Larssonin väitöskirjan tuloksiin. Integrationen och arbetets marknad: Hur jämställdhet, arbete och annat ”svenskt” görs av arbetsförmedlare och privata aktörer.

Tutkimuksessa valotetaan, mitä tapahtui ruotsalaisessa integraatiopolitiikassa asettautumisreformin jälkeen. Vastuun siirtyminen työvoimahallinnolle merkitsi vahvempaa markkinaorientaatiota, kun uudistukseen sisällytettiin valinnanvapauden käyttöönotto luotsitoiminnassa sekä ehdollistettu aktivointipolitiikka organisatorisine muutoksineen.

Tutkimus tarkastelee toimijoita, jotka eri tavoin voivat vaikuttaa siihen, miten ja mitä integraatiopolitiikka on arjessa. Tutkimus analysoi edelleen, mitä tapahtuu, kun yritykset toteuttavat työnvälitystoimintaa, jossa korvaus on kytketty tavoitteellisiin tuloksiin. Lisäksi analysoidaan ”ruotsalaisuuden” merkitystä integraatiopolitiikan tekemisessä. 

Tutkimus osoittaa integraatiopolitiikan tekemisen olevan myös epätasa-arvon luomista yleistetyillä ”ruotsalaisuuden” ja ”maahanmuuttajan” kuvilla. Käsitys Ruotsista tasa-arvoisena maana vaikuttaa myös politiikan tekemiseen käytäntöjen kautta. Tutkimus osoittaa, etteivät aktivointi ja tulostavoitteet työnvälityksen strategiana vie äskettäin maahan saapuneita lähemmäksi työmarkkinoita. Tutkimus valottaa myös ongelmaa, jossa yksityiset toimijat priorisoivat tulokset ja palkitsevuuden panostaen helposti tuloksia tuottaviin asiakkaisiin.  

Tutkimustulosten yhteenveto ja epävirallinen käännös (7/2016)
Marjo Hannu-Jama, kehittämissuunnittelija, Vaasan kaupunki


[1] Alkuperäinen käsite on Etableringsreformen, joka tässä kirjoituksessa käännetään asettautumisreformiksi
[2] Arbetsförmedlingen 2013